感谢测绘地理信息智库委员会委员、山东省自然资源厅副厅级干部赵培金提供建议。文章于2023年4月17日发表于内参《测绘地理信息智库建议》第189期。

　　基础测绘是先行性、公益性事业。国家对基础测绘实行分级管理，在压实各级主体责任、构建权责对等的行政管理体制和经费保障机制方面发挥了重要作用。但随着信息化测绘体系建立以及经济社会数字化转型发展的需求增长，分级管理存在的管理分散、条块分割、重复建设等问题日益凸显。近年来，山东省积极推进省市县基础测绘统筹工作，在统筹遥感影像获取和基础地理信息数据更新等方面进行了探索和实践，有关经验和做法可供全国借鉴。

　　山东省立足基础测绘分级管理，贯穿法治、规划、管理三大要素，畅通协同联系，增强项目驱动，着力形成更为适应基础测绘转型发展的统筹机制。

　　（一）加强制度建设，夯实法治之基。在《测绘法》《基础测绘条例》确立基础测绘分级管理的基础上，充分发挥地方性立法作用，加强省市县纵向工作联系，构建分级管理为“骨架”、统筹管理为“血液”的基础测绘新型管理机制。2020年3月1日起施行的《山东省测绘地理信息条例》明确规定，省自然资源主管部门应当按照省市县统筹、陆海统筹、城乡统筹的原则，对基础测绘重大项目统一组织实施。2022年12月，经省政府同意，山东省自然资源厅、山东省大数据局出台《山东省地理空间数据管理办法》，进一步明确了自然资源部门在遥感影像数据获取、处理与提供，地理空间数据汇聚与共享等方面的统筹责任。同时，为配合基础测绘统筹管理，山东省自然资源厅将省级基础测绘成果提供使用管理权限下放至市级自然资源部门。

　　（二）加强统筹设计，发挥规划之向。将不断完善基础测绘规划计划管理作为强化基础测绘统筹的切入点，增强省市县在基础测绘项目立项储备阶段的协同性。历次山东省基础测绘五年规划均对市县基础测绘发展目标和任务作出部署。《山东省“十四五”基础测绘规划》明确提出要促进省市县基础测绘协同发展，建立健全重大基础测绘项目省市县统一组织的政策制度，加大对经济欠发达地区的扶持力度，逐步解决基础测绘发展纵向不协调横向不平衡的问题。山东省自然资源厅在组织基础测绘年度计划编制过程中，加强对市县的工作指导，特别是对拟纳入省级基础测绘统筹的项目严格把关，确保纳入年度计划：在下达省级基础测绘计划时，对纳入省级统筹的计划任务作出安排。

　　（三）加强业务聚合，提升管理之效。充分发挥测绘地理信息深度融入自然资源工作的体制优势，将基础测绘纳入自然资源业务流之中，并处于业务链条的“初始位”，体现基础测绘的基础性、先行性特点。山东省自然资源厅“三定”方案明确将“统筹全省遥感影像获取和利用”等作为国土测绘处工作职责，避免了内部处室职能交叉。2021年8月出台的《山东省自然资源厅数据管理暂行办法》，进一步规定“由厅国土测绘处负责遥感影像统筹获取，各项业务所需遥感影像，统一由省国土测绘院提供，其他厅属事业单位原则上不再进行遥感影像采购，确因业务需要自行采购的，纳入统一的数据目录。”通过以基础测绘为主体聚合调查监测需求、卫星应用技术体系建设等，实现了自然资源各业务遥感影像资源“统进统出”和一体化获取、处理、管理、服务，实现了遥感影像资源高效利用与安全监管。

　　（四）加强需求牵引，凝聚协同之力。夯实基础测绘基础性地位，围绕“两支撑一提升”工作定位，将经济社会发展和生态文明建设需求的最大公约数作为基础测绘统筹的重要依据。自2016年起在统筹全省遥感影像获取处理过程中，上年度末至本年度初征求25个相关厅局对遥感影像分辨率、时相、覆盖频次等性能指标需求，上半年完成获取和处理，7月份开始分发提供。

　　完美电竞

　　2023年开始实现0.5米分辨率卫星影像全省季度覆盖，更好满足各部门对高分辨率、高现势性卫星影像的需求。在市县层面大力推进大比例尺航空遥感影像统筹获取处理，省市共同投入，成果共享。近三年来，纳入省市统筹的航空遥感影像超过5万平方千米，节约财政资金达5000万元。

　　（五）加强重点突破，汇集项目之能。突出项目带动，以重大基础测绘项目带动省市县统筹，将《山东省测绘地理信息条例》有关规定落到实处。在基础测绘地理信息数据更新方面，结合国家新型基础测绘体系建设山东试点工作，在滨州、临沂开展了省市县协同更新和在线联动更新试验，以“一个地理实体只测一次”为原则，以农业、生态、城镇空间作为省市县任务划分单元，构建以全省一体地理实体数据库为驱动的纵向协同更新模式。在北斗卫星导航定位基准站网建设运维方面，省自然资源厅逐步完成市县自主建设站点划转，实现统一运维、集中管理、一体服务。

　　完美电竞

　　在实景三维山东建设方面，省自然资源厅统一部署，统一制定实施方案和技术标准，统一推进工作进度。在应急测绘保障方面，以省市县联动方式每年举行一次应急测绘保障演练。

　　当前，基础测绘统筹机制仍在探索过程中，虽然取得了一定成效，但与基础测绘转型升级的需要和经济社会发展对一体化基础测绘服务的需求相比，仍存在一定不足和困难。一是顶层设计不够，基础测绘统筹缺乏法律和行政法规依据，国家有关支持、指导政策不足，亟需国家层面加强制度建设，给予地方实践宏观指导，确保改革实践制度化、法治化。二是基础测绘分级管理与统筹管理关系尚待理顺，如何平衡分级与统筹的各自利弊，适应新型基础测绘体系发展需要，构建权责对等、央地协同、互通共享的管理机制仍需加强研究。三是国家层面统筹力度不足，基础测绘统筹实践尚处于省级及以下层面，呈现出省级步伐快于国家的态势，极易造成新的纵向发展不平衡问题，亟待国家层面按照“先易后难”的原则，选择重点环节突破。

　　受疫情影响，市县财政普遍困难，再加上地方领导重视不够，导致基础测绘项目存在规划易、立项难。虽然有些市县能够落实部分财政经费，保证基础测绘项目有限实施，但在组织模式、技术标准、数据格式、成果汇交等方面和国家、省级衔接不畅，且成果质量参差不齐，造成数据资源重复建设、成果共享使用困难。

　　建议国家层面建立健全基础测绘项目统筹机制。一是加强顶层设计、整体谋划和全盘考虑。统一组织实施全国性基础测绘重大项目，形成统一规划设计、分级投入和共同建设相结合，国家和省市县协同实施的全国一盘棋格局。同时加强项目执行标准规范统一，做好技术衔接，确保建设成果无缝衔接、一体集成。二是研究制定统筹指导意见或者管理办法。明确统筹内容、国家和地方任务职责分工及保障措施，统筹推进基础测绘重大项目实施和成果共享使用。三是强化统筹协作。国家层面加强组织领导和统筹协调，制定总体设计和管理机制，做好技术培训和指导，规范项目设计与实施，及时通报项目信息。地方则做好密切协作配合，分级落实建设主体责任，制定本地推进方案措施，确保项目按照国家时点要求顺利完成。四是在政策、数据、技术等方面加大统筹力度。建立地方基础测绘规划落实评估考核机制，或联合发改、财政等部门出台相关管理办法，推动地方基础测绘项目按规划落地实施，此外结合地方需求，在数据成果、关键技术等方面给予共享支持，丰富地方基础数据资源，提升基础测绘服务水平。

　　当前基准站建设发展缺乏国家层面的顶层规划设计，各省独立运营未形成合力，对外服务效能未充分发挥。各行业基准站建设遍地开花，乱建、滥建现象严重，且建设标准、服务标准、网络安全防护标准等不统一，造成极大的安全风险。另外，自然资源系统基准站数据与其他行业基准站数据共享不够，对外未实现“平面+高程”在线实时服务，极大限制应用推广。

　　建议推动全国北斗卫星导航定位“一张网”建设。一是加强顶层设计和长远规划，建立健全管理制度，统筹规范各行业基准站建设，加强安全检查与整治，遏制基准站无序乱建现象，实现基准站数据共建共享。二是推动各行业基准站网基准统一，加快开展似大地水准面在线安全应用研究和推广，实现用户注册一网通办和服务全国通用，提升服务水平和能力。

　　在自然资源部机构改革前，我省从省级0.5米航空影像、2米间隔机载 LiDAR 点云数据到市县大比例尺航空影像、智慧（数字）城市时空大数据平台建设等，每年都积极申请国家统筹支持。

　　自然资源部机构改革后，国家基础航空遥感影像统筹力度有所减弱，特别是近两年规模大幅萎缩，自然资源调查监测与基础测绘遥感影像获取整合力度不足，遥感影像作为基础测绘成果的属性不突出。但借助卫星应用技术中心建设，卫星影像统筹得以强化，2018年我省率先建成了国家首批自然资源省级卫星应用技术中心，2022年我省全部完成了16个设区市分节点建设，并根据需要，适时启动县级节点建设。

　　建议进一步加大航空航天遥感影像统筹力度。一是统筹自然资源与基础测绘业务链条，整合内部工作流程，实现由一个司局统一组织遥感影像获取处理，保证正射影像图等成果按照《测绘法》《测绘成果管理条例》等规定高效利用和安全管理。二是稳步恢复或者保持适度规模的国家基础航空摄影。目前，随着城市级实景三维、智慧城市等的建设需求，航空摄影市场快速增长，需要国家基础航空摄影发挥引领行业发展作用，同时也可以借此加强对地方实景三维建设的指导、支持力度。三是优化航空遥感影像获取计划统筹，结合地方航空影像年度获取计划，做到国家支持与地方获取同步实施，提升地方申请的积极性和主动性，推动基础测绘项目立项实施。